保障房规划与城中村改造结合，楼市祭出供给侧改革“组合拳”

保障房与商品房的关系定位、发展模式亦进一步明确。视觉中国/图

2023年8月25日，国务院常务会议审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》。

一位参与制度设计的房地产专家向南方周末记者证实，《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发【2023】14号文）（下称14号文）在8月底下发至各城市，主要针对人口净流入的超大特大城市以及建成区常住人口在300万以上的城市，共计35个。

14号文明确两大目标。一是加大保障性住房建设和供给，“让工薪收入群体逐步实现居者有其屋”；二是推动建立房地产业转型发展新模式，让商品房回归商品属性，满足改善性住房需求，促进稳地价、稳房价、稳预期。

不仅保障性住房受到高度重视，其与商品房的关系定位、发展模式亦进一步明确，有声音认为，这是与新加坡模式类似的“新一轮房改”。

上述专家介绍，14号文的一大重点是推出配售型保障性住房。此前中国已建立公租房、保障性租赁住房、共有产权住房三位一体的住房保障制度，新的配售型保障房将与之衔接，形成与商品房并行的保障房体系。

广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉告诉南方周末记者，目前保障性住房在存量房中占比20%-30%，主要针对有城镇户籍的低保、低收入人群，覆盖面有限。

随着人口结构变化、房价提升，新市民、青年人等群体住房困难问题突出，住房保障范围与实际需要之间的矛盾越来越突出。

“全国有新市民、外来人口3亿-4亿，多数人没有房。对拥有产权住房，上升到阶层晋升的焦虑。”李宇嘉曾撰文指出。

但在房地产上升期，商品房及地价一路飙升，地方政府真正投入保障房建设的积极性并不高。保障性住房在区位、品质、公共服务上都和商品房有不小差距，难以真正满足需要。

“不去大力度建设保障房，必然要容忍城中村、工厂宿舍等游离于城市公共服务外的商品租赁住房等非正式住房的存在。”李宇嘉认为，这导致大城市的住房形态呈现“二元分裂”。

也就是说，针对中高收入的商品房和中低收入的非正式住房占主导，中间形态弱小，出现住房消费阶梯断层。在城镇化快速推进、房价不高且涨价预期强烈的楼市“上半场”，这一问题尚不明显，随着房地产进入下行期，问题愈加凸显。

2021年底以来，房地产救市措施不断，各地接连放开限贷、限购，出台各类政策刺激房地产消费，但并没有像以往一样起到立竿见影的效果。

“改革是渐进的，也是倒逼的，现在时候到了。否则，房地产可能面临‘失速’的风险。”李宇嘉说。

14号文的发力重点是房地产供给侧改革。

上述参与14号文制度设计的专家表示，以往房地产发展模式带来的重要问题是供需错配，新一轮房改的主导思想不再从需求侧着手，而是调整供应结构，规划建设保障性住房，即配售型保障房。

其含义是，由国企建设和销售，按成本价供应，业主拥有完整产权，但只能封闭流转。

部分房源为新增建设，土地由划拨供应。建设主体为各地国企和城投公司，也鼓励民企参与代建。资金来源于专项债、银行贷款等。

上述专家分析，按成本销售将使这类保障房的投入资金可回收，避免增加隐性债务。这也要求这类保障房必须能卖出去，以需定建，提供有效供给。

盘活存量也是重要筹集手段。14号文明确，对商品住房库存大的城市，可适当改建或收购存量商品房用作保障房。

14号文还提出，有条件支持利用闲置低效工业、商业、办公等非住宅用地建设保障性住房，变更土地用途，不补缴土地价款，原划拨的土地继续保留划拨方式。

上述专家认为，盘活存量更为重要。因为大城市新增土地有限，可划拨的土地集中在城市外围，难以满足职住平衡的需要。并且在房价下行压力下，这些区域受冲击更明显，建设的保障房可能不受欢迎。

与此同时，房地产已进入存量时代。李宇嘉介绍，不少城市外围区域广义库存要5年以上才能消化完。国土资源部调查显示，目前全国存量土地中40%为闲置或低效利用。

按照14号文规划，这类保障性住房主要针对住房有困难且收入不高的工薪收入群体，以及城市需要的引进人才等群体，和此前推行的城中村改造保障人群重合度较高。

2023年7月，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。10月12日住建部披露，目前城中村改造信息系统已入库城中村改造项目162个，超特大城市城中村改造正分三类推进实施。

李宇嘉介绍，城中村改造主要是针对保障性租赁住房，通过拆除重建和存量提升筹集房源，主要是为新市民、青年人等提供租住选择，属于配租型保障房。

14号文的配售型保障房规划与城中村改造结合，形成了一套房地产供给侧改革“组合拳”。

“基本逻辑是，通过政府主导的保障房，让住房困难人群享受城市化的公共服务，从而成为市民。构建‘先租后买’、‘先小后大’、‘先上车后改善’的住房资产拥有阶梯，最终成为城市的有产者。”李宇嘉撰文称。

不过，14号文规划的配售型保障房能否取得预期成效也面临挑战。其关键之一是封闭流转。

早在1994年，中国就曾推行经济适用房，以低于商品房的价格向中低收入人群销售。但因为没有进行封闭流转限制，不少房子最终进入二手市场交易，不仅滋生寻租空间，更逐步失去保障作用，2003年开始不再建设。

据《新华社》消息，在2023年9月4日召开的规划建设保障性住房工作部署电话会议上，国务院副总理何立峰曾强调，保障性住房要实施严格封闭管理，不得上市交易。

上述参与制度设计的专家介绍，这意味着此类保障房会在产权上进行限制，规定一定年限的封闭期，在期限内不能流转，只能由政府回购，超出封闭期后只能在符合保障条件的群体中内部流转。

另一个关键问题是，能否盘活存量土地，真正拿出优质地块。

上述专家表示，在保障性租赁住房筹建过程中，也曾尝试盘活存量土地，但效果不佳。原因在于，土地规划的调整受片区整体规划限制，改为住宅后公共设施能否配套建设也是一大考验。

并且，土地在所有经济主体眼中都是重要资产，一些占据优质存量土地的企事业单位更倾向于给内部人提供住房福利，能否拿出土地建设保障房、向全社会成本价配售也是问题。

“通过保障性住房实现居者有其屋，对商品房市场未来的发展是有帮助的。”上述专家认为，如果14号文规划的配售型保障房能够取得预期成效，将满足新市民、青年人等群体的购房需求，进一步破解房地产市场需求断层和库存高压的两难问题。

南方周末记者 卫琳聪

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