稳经济财政政策更现实更有效 建议通过“直升机撒钱”刺激居民消费
薛钢 张道远（中南财经政法大学财政税务学院 湖北财政与发展研究中心）
一、疫情冲击下的财政政策成为政府政策体系中的焦点
3月23日，中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组召开会议，明确以武汉为主战场的全国本土疫情传播基本阻断，国内的疫情防控局势趋于缓和，但是国内经济因疫情在短时间内受到了巨大的冲击，需要采取相应的政策措施加强逆周期调节力度以恢复经济。而全球除中国以外的其他国家的疫情发展仍然十分严重，各国纷纷出台“封城”等疫情防控措施。全球投资者对经济发展的信心和预期下降，资本市场受到重创，全球经济下行压力增大，需要进行国际宏观政策协调。3月23日，中国财政部部长刘昆在出席G20财长和央行行长特别会议时明确表示，中国有信心保持经济平稳健康运行，将实施更加积极的财政政策。
（一）积极财政政策是我国经济发展的必然选择
自1998年亚洲金融危机以来，我国政府便一直实行积极财政政策，对于促进经济稳定健康发展和人民生活水平提高具有重要作用。近年来，我国面临严峻的国内外经济形势，一方面，国内经济下行压力仍然较大，改革进入深水区，经济进入新常态；另一方面，外部环境进一步趋紧，逆全球化势力抬头，贸易保护主义持续蔓延，全球动荡源和风险点显著增多。尤其2020年是具有里程碑意义的一年，我国将全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标。财政将直面六大任务：疫情防控、全面完成脱贫攻坚任务、推进创新发展和产业升级、促进城乡区域协调发展、加强污染防治和生态建设和进一步保障和改善民生。因此，无论从我国财政政策长期发展变化的趋势，还是从短期应对疫情和经济下行，我国实行财政政策应当更加积极。
（二）积极财政政策是恢复国内经济的客观需要
我国目前的疫情发展已经逐步得到控制，但是付出了沉重的经济代价。受疫情及其防控措施的影响，我国短期内经济发展受到一定程度的负面冲击。根据1-2月的经济数据，我国工业增加值、固定资产投资、社会消费品零售总额和出口均出现15%-25%的负增长，一季度中国经济增速将显著下降已是不争的事实，而二季度之后的经济运行仍然存在不确定性。疫情持续的时间越长，对中国经济的负面冲击就越大，在我国当前本土疫情得到基本控制、各行业全面复工复产的情况下，政府当前的主要任务是通过采取包括财政政策等多种政策工具扩大内需，恢复国内经济，促进疫情过后经济的发展，将疫情的负面影响降至最低。
（三）积极财政政策是进行国际政策协调的重要环节
截止到3月26日，疫情已蔓延到全球190多个国家和地区，总计超过40万人感染。受疫情全球大流行的影响，世界经济活动短期近乎停摆，需求大幅回落，全球投资者信心和期望下降，全球经济下行压力非常。据联合国贸易和发展会议（贸发会议）3月9日发布的报告，全球经济增速将低于2.5%，由病疫流行引发的经济萧条已经出现端倪。在全球化的背景下，中国很难独善其身，全球经济会通过贸易、外需、出口、产业链、资本流动和汇率等多方面对中国进行传导。因此，中国方面在3月26日二十国集团领导人特别峰会上提出各国应该联手加大宏观政策对冲力度，防止世界经济陷入衰退。我国经济在世界经济中占有重要地位，因此我国提出积极的财政政策更加积极有为，对世界经济的稳定也具有重要意义。
（四）积极财政政策是应对现实挑战的有效工具
货币政策和财政政策是政府部门扩大总需求、稳定经济的重要举措，两者适用条件不同，政策效果也各有利弊，但是应对疫情产生的经济影响，财政政策可能是更现实更有效的举措。与大多数经济下滑的情况不同，疫情对经济的影响不仅仅局限于“需求冲击”，还产生了“供给冲击”——交通管制、“封城”、社区隔离等措施已经影响到全球资源的合理流动与配置，影响到相关商品和服务的有效供给。在这种情况下，货币政策对于实体经济产生的作用较为有限，从美联储直接将利率下降至“零点”也未能阻止股市连续“熔断”就能有所验证。而财政政策见效快且具有较强的定向调节能力，尤其是当前政府工作的重点之一就是遏制处理疫情与鼓励复工复产，短期内亟需投入相当程度的政府资源，财政政策显然是更现实更有效的工具。
二、财政政策实现更加积极有为的路径选择
一般而言，积极财政政策的基本方式包括减税降费和扩大支出，而两者均会导致政府财政赤字增加，对政府财源汲取提出较高要求。从目前的财政压力来看，财政政策不仅需要“积极”，更需要“有为”，这就要求不仅仅要考虑财政资源规模的扩大，更要注重财政资源结构与效益的优化。
（一）优化减税降费方式，调整财政收入来源结构
第一，出台更有针对性财税政策，支持疫情防控和复工复产。截至到2020年2月24日，全国各级财政已安排疫情防控补助资金1218亿元，其中中央财政安排257.5亿元，为疫情防控和复工复产工作提供了有力保障。不过目前虽然国内疫情形势暂且缓解，但面临境外疫情重新输入的风险，因此疫情防控仍然需要一定的财政支持。全国复工复产也在积极有序推行中，已取得积极成效，但部分地区和部分行业的复工率仍然较低，需要落实已出台的支持复工复产的财税政策，以尽快恢复生产生活秩序。
第二，优化减税降费方式，助企业纾困解难。为应对新冠肺炎疫情并支持防控工作，我国政府出台了一些减税降费政策，重点支持防护救治、帮扶受疫情影响严重行业、支持物资供应、鼓励公益捐赠、支持复工复产、帮扶个体工商户和中小微企业以及稳外贸外资等方面发挥税收政策的调节作用。这些减税降费政策对于疫情防控工作起到了重要作用，但目前我国政府的工作重点已经由疫情防控逐步转向恢复国内经济，需要依据新的经济形势，密切关注各行业税负变化，及时研究解决企业反映的突出问题，优化减税降费方式，降低社保费率和企业所得税税率，持续发挥减税降费的政策效应。
第三，调整财政收入来源结构，缓解财政收入压力。我国财政资金来源主要一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收入和社会保险基金收入四部分。其中一般公共预算收入面临较大压力，而政府性基金收入和国有资本经营收入没有类似的问题。因此考虑将一部分政府性基金收入和国有资本经营收入纳入到一般公共预算收入中，例如通过盘活存量资源、提升使用效率和税费改革等方式，将部分政府性基金收入转入公共预算，专项用于特定公共事业发展；提高国有资本上缴利润和营业收入比例，以补充财政可用资金。
（二）扩大财政支出，拉动内需和投资
第一，保就业，促消费，扩内需。本次疫情对于就业和消费造成的创伤巨大，居民的消费意愿和消费能力都受到了一定程度的影响，扩大内需将是未来我国财政政策的主要方向之一。建议通过“直升机撒钱”的方式来刺激居民消费，扩大内需。自3月13日以来，南京、宁波和杭州等政府分别宣布向困难群众和普通市民发放消费券以促进消费回补并提振经济。
第二，加大对中小企业的财政扶持力度。中小企业在此次疫情冲击中属于受影响较大的群体，应当是财政重点扶持的主要对象。一方面，可以直接对疫情影响较为严重的中小企业给予直接的财政补助，缓解其现金流压力；另一方面，可以借此次疫情救助中小企业为契机，通过发行特别国债来设立专门支持中小企业的政策性银行。既可以保障政府扶持中小企业的各项政策顺利实施，又可以改善中小企业的融资环境，缓解严重制约中小企业发展的融资问题，还可以弥补目前政策性银行不能惠及中小企业而商业银行积极性又不够的问题。
第三，扩大“新基建”投资支出。近期中央多次会议反复提及加快“新基建”，适度加大5G、人工智能、物联网等新型基础设施投资规模。财政参与“新基建”投资体现在两个方面，一是政府通过投资引导企业成为新基建的主体，二是目前我国地方政府财力不平衡，部分基建投资能力较弱的地区需要中央财政的专项支持。
（三）适度增发国债，扩大地方债规模
第一，适度增发国债。2019年，全国预算财政赤字安排27600亿元，财政赤字率达到2.8%，其中中央财政赤字18300亿元，地方财政赤字9300亿元。由于新冠肺炎疫情的影响，我国本已十分严峻的财政收支形势面临更大的压力，而要让财政政策发挥主动逆周期调节功能，财政赤字有必要进行扩张。从海外经验来看，突发公共事件往往对应着财政赤字率提升约1-1.5个百分点。因此，政府可以考虑打破3%的财政赤字率约束，适度扩大财政赤字，提升一般公共预算赤字率。
第二，适度扩大地方债规模。扩大地方债规模，有利于保障地方基础设施建设，扩大有效投资，形成对经济的有力拉动。在目前“两会”尚未召开的背景下，应提前下达新增地方政府债务限额。例如，近期我国财政部已经分两批次累计提前下达2020年新增地方债务限额18480亿元，其中专项债务限额12900亿元、一般债务限额5580亿元，这对于缓解湖北省等受灾严重地区的财政收支压力具有积极意义。
（四）加大转移支付力度，调整财政支出结构
第一，处理好央地财政关系，加大转移支付力度。目前我国财税体制改革的重点问题是中央和地方政府之间的财政关系问题。在疫情的影响下，地方政府的财政收入进一步受到影响，但同时还必须加大财政支出以保障疫情防控和患者治疗的费用，一些地方政府财政收支矛盾凸显。因此中央财政有必要加大转移支付力度，进一步向受疫情影响较大的地方倾斜，确保基层能够保工资、保运转、保基本民生。
第二，盘活存量财政资金，坚决压缩一般性财政支出。随着供给侧结构性改革取代需求管理成为我国宏观政策的主线，增列财政赤字并非支撑积极财政政策操作的唯一财源。与一些地方政府严峻的财政收支形式形成鲜明对比的是我国大量的财政性存款和庞大的一般性财政支出，如果能盘活巨量的存量财政资金，并改革粗放式的财政支出方式，优化调整财政支出结构，可以释放大量可用财政资金，相应减轻增列财政赤字的压力，支持积极财政政策更加有为。
第三，确保民生改善和重点领域保障。确保民生改善和重点领域保障，是我国积极财政政策的一个重要立足点和出发点，也是脱贫攻坚和全面建成小康社会的重要任务。尽管我国目前财政收支压力较大，但仍要充分利用好有限的财政资金，把钱用在刀刃上，支持基层保工资、保运转、保基本民生，并保障就业、城乡义务教育、养老、医疗和基本住房等重点领域的财政支出。